构建新时代国家药品抽检管理体系推动药品上市后监管制度创新发展

药品抽检是药品上市后监管的重要手段，是保障药品质量安全的重要屏障，是实现风险管理、科学管理的重要技术支撑。我国药品抽检工作始于新中国成立初期，数十年间，在打击违法违规、震慑不法企业、提升药品质量、增强监管能力，以及评价药品质量状况、警示公众用药安全等方面发挥着重要作用。

近年来，特别是2018 年新一轮国家机构改革组建国家药监局以来，为贯彻落实习近平总书记“四个最严”的重要指示精神，国家药监局不断加强药品抽检管理，整合抽检资源、完善制度体系、健全工作机制、加强信息化建设、深化成果应用，药品抽检的规范性、科学性、靶向性得到显著提高，服务药品监管的技术支撑能力进一步显现。随着《药品管理法》和《药品质量抽查检验管理办法》的全面修订，药品抽检工作开启了新时代、进入了新时期。

（一）法律地位不断提升

1984年9月20日，第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过《药品管理法》，第四十七条规定：“药品监督员有权按照规定对辖区内的药品生产企业、药品经营企业和医疗单位的药品质量进行监督、检查、抽验”，首次明确了药品抽检的法律地位。2001年《药品管理法》修订，有关药品抽检内容调整为“药品监督管理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽查检验”，药品抽检工作从原来和检查并列，调整为检查的一部分或是延续，深刻反映了当时GMP 认证检查大背景下对药品抽检工作的重新认识和定位。但在实践当中，药品抽检工作基本上仍是独立开展，可以比较明显地区别于根据检查需要开展的抽样工作。

在新一轮《药品管理法》修订中，多方有识之士呼吁重新审视药品抽检的地位和作用，应根据监管实际需求开展药品抽检。2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过《药品管理法》，第一百条规定：“药品监督管理部门根据监督管理的需要，可以对药品质量进行抽查检验。”这一调整体现了多方共识下，立法部门对药品抽检工作的高度重视，为药品监管部门开展药品抽检工作、重塑药品抽检制度夯实了法律基础。

（二）制度体系全面革新

为贯彻落实新修订的《药品管理法》和新制定的《疫苗管理法》，国家药监局在深入总结多年来工作成绩和实践经验的基础上，于2019年下半年先后发布《药品质量抽查检验管理办法》和《药品抽样原则及程序》，从组织管理、计划制定、样品抽取、购样结算、检验复验、监督管理和信息发布等方面对药品抽检的制度体系进行全方位革新，将法律赋予的药品抽检工作职责予以细化。两个规范性文件均突出问题导向和风险控制原则，是指导全国药品抽检工作的行动指南和纲领性文件。

2020年，国家药监局继续加强抽检管理制度的顶层设计，认真总结近年来国家药品抽检工作，对原有6个通知和文件中的相关要求进行系统梳理、优化整合、废旧立新，于7月上旬印发《国家药监局关于进一步加强国家药品抽检管理工作的通知》，并配套制定了若干工作程序和内部工作规程。与此同时，药品抽检工作严格遵守涉及相关工作的有关法律法规和规章制度，构建了相互衔接、上下联动的全新管理文件体系（图1），重塑国家药品抽检管理制度。

（三）组织构架逐步完善

国家药监局每年按计划组织开展国家药品抽检工作，中国食品药品检定研究院（简称中检院）负责具体的组织实施和过程管理，32个省级药品监管部门负责组织各自行政区域内的抽样、报告书传递、产品控制、风险排查、核查处置、数据报送等任务，各承检机构负责样品的检验和探索性研究任务。目前，有包括中检院在内的47家药品检验机构承担国家药品抽检的检验研究任务，涵盖了所有的省级药品检验机构、全部的口岸药品检验机构以及军队药品检验机构。

国家药品抽检形成了由国家药监局和各省级药品监管部门组成的组织管理和工作保障体系，由中检院和各承检机构组成的技术支撑体系，各单位既分工明确又相互协作，是药监系统内比较典型的全国性协同项目；在完成监管任务的同时，也培育和提升了各单位的检验能力和科研水平，锻炼了一支业务过硬的人才队伍，是药品监管部门极为倚重的一支技术支撑力量。

国家药品抽检坚持问题导向和风险控制原则，通过强大的信息系统构建了流程导向的过程管理体系和质量管理体系（图2），从抽样- 检验- 质量公告的线段式，逐渐发展至从品种遴选到核查处置的闭环式组织实施体系。其中，问题导向主要体现在前端的计划制定，重点是品种遴选、专项设置、探索性研究方向等，风险控制主要体现在后期对抽检结果的应用，重点是对不合格药品的查控、对风险信号的核查等。

（一）密切结合监管需要，遴选重点品种开展抽检

国家药品抽检以品种为主线，重点遴选临床使用量大、日常监管发现问题多的品种，同时配合基本药物、集中采购、进口检验等国家重大医药政策的执行，在广泛征求意见基础上，经综合研判后确定抽检品种；针对抽检品种存在的共性风险和问题设置不同的专项，如成本价格倒挂、多组分生化药等；此外，还要经过市场调研、抽样量测算、经费预算等环节统筹分配任务，通过“二上二下”的方式，确定年度抽检计划和实施方案。

（二）分散抽样、集中检验，有针对性地开展探索性研究

国家药品抽检实施“分散抽样、集中检验、探索研究、综合评价”的组织方式，在全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团同步抽样，同一品种的全部样品送至同一承检机构，在完成检验任务的基础上，对抽检品种进行全方位“体检”，并紧盯突出问题，结合监管需求开展有针对性的探索性研究。在全国范围内分散抽样，可以确保抽取到足够有代表性的样品；同一承检机构检验研究，可以确保对抽检品种深入研究，检验结果更为科学、准确。

（三）严格风险防控，组合监管措施确保风险关闭

一旦检出不合格药品，药品监管部门会迅速组织相关企业或单位采取相应的风险控制措施，对涉事企业或单位依法查处，并依法公开相关信息。在国家药品抽检中，对每一批不合格产品和涉及的企业或单位，均采取“风险控制-依法处置-排查原因并整改-信息公开-跟踪抽检”一整套组合监管措施，倒逼企业规范管理、持续合规生产，以彻底排除风险隐患。

（四）科学分析研判，探索建立分级监管模式

针对探索性研究发现的不同问题，在风险分析研判的基础上，实施以“检监结合”为重点的分级监管。对可能存在安全隐患的产品，及时部署采取相应的风险控制措施；对个别涉嫌存在违法违规问题的企业，组织监管部门开展现场检查；对其他一般性问题，提示相关企业排查整改。经过数年实践，已形成“抽检数据-风险信号-分析研判-监管措施-信息公开”的完整链条工作模式。

（五）优化过程管理，提高抽检工作规范性和科学性

通过“国家药品抽检信息系统”，国家药品抽检工作实现了从品种遴选到核查处置的全过程、动态、实时在线管理，以任务为节点，工作效率大幅提升；同时，构建了信息即时推送和风险预警模块，可实现对工作任务的随时跟踪和对抽检数据的自动分析。在规范各项工作流程的同时，国家药品抽检建立专家分析研判机制，对品种遴选、问题线索、异议申诉、质量评议、考核评估等工作进行综合研判，确保各项工作尤其是监管措施的科学性。目前，专家库有来自监管、检验、核查、监测、标准制定、临床等多个领域的专家500余名。

（一）非现场结算的购样支付方式

新修订的《药品管理法》落实“放、管、服”要求，规定抽样应购买样品。国家药监局在深入调研和对前期收集数据分析基础上，在《药品抽样原则及程序》中设计了现场结算、非现场结算、持有人结算等多种购样支付方式，供各地药品监管部门参考使用。鉴于组织方式的独特性，国家药品抽检目前选择“非现场结算”方式，由相应检品的承检机构支付购样费用。一方面，减轻抽样工作压力，确保抽样工作按照监管需求和抽检计划要求进行；另一方面，也便于经费管理和预算。

（二）“三调二”科学优化抽样量

从“3倍全检量”到“检验需要的2倍量”，《药品抽样原则及程序》中针对抽样量的这一重大调整，最直接的体现就是与2016~2019年的测算数据相比，2020年国家药品抽检的单批次购样费下降近50%。要求抽样检品按1∶0.5∶0.5比例分装，在保证抽检任务顺利完成的同时，节约了大量经费，也减轻了抽样单位和承检机构的人力物力负担，尤其可以减轻留样储存负担。

（三）服务监管需求的探索性研究

国家药品抽检从制度上明确了探索性研究和依标准检验并重的模式。探索性研究是指应用国家药品标准以外的检验项目和检测方法对药品质量进行进一步分析研究的过程，主要针对处方、原辅料、生产工艺、包装材料等可能影响药品内在质量的相关因素开展，其结果不作为判定药品合格与否的依据。通过探寻抽检品种存在的或潜在的、已知的或未知的质量问题和安全隐患，为持续提升药品质量、促进高质量发展提供技术支持。

（四）寓服务于监管的风险提示工作

对于探索性研究发现的安全风险较低、非主观故意且未涉嫌违法违规的一般性风险信息，国家药监局采取“提示企业排查整改、要求省级药监局督促落实”的做法。这一举措自2014年实行以来，以寓服务于监管的方式，逐渐获得地方药品监管部门和药品生产企业的认可，既提升了企业的质量意识，也提高了监管的针对性。数以千计的企业通过加强原辅料管理、提高内控标准等手段，提升自身质量保障体系，是督促企业落实主体责任的创新性监管策略。

（五）多维度的双向信息闭环互通

目前，国家药品抽检在多个不同维度均实现信息闭环，形成有效反馈机制，优化工作程序的同时，不断提升工作效能。例如，企业对承检机构提出的提示信息排查整改，相关情况经省级药品监管部门复核确认后由国家药监局统一收集汇总，经中检院梳理研究后，再反馈给提出问题的相应承检机构。通过研究学习企业的排查整改情况，促进承检机构不断提高发现问题的科学性和准确性，形成了从发现问题到排查问题、解决问题，再到提升发现问题能力的闭环工作模式（图3）。

（六）构架大数据平台提高智慧监管水平

多年的抽检工作积累了海量数据，还形成了数量众多的分析研究材料。截至目前，向各有关单位开放共享的“国家药品抽检数据平台”已经纳入了154万余条药品抽检信息，以及上千册的单品种质量分析报告、年度质量状况报告、专题研究报告等深度研究报告，并提供多种查询和分析统计工具。分析好利用好这些数据，可服务于药品审评、审核查验、不良反应监测、标准提高等工作，可为日常监管提供重点区域、重点环节、重点企业、重点品种等靶向数据。

药品抽检最根本的目的是识别风险、发现风险、防控风险。随着国家药品抽检制度体系的不断完善，国家药品抽检的风险防控能力不断提升、风险防控关口不断前移。

（一）查控假劣药品，净化市场环境

保持一定的抽检规模，维持底线震慑、净化市场环境、维护公众用药安全是药品抽检最重要的作用体现。2018~2020年，国家药品抽检每年平均抽检样品近2万批次，样品总合格率从97.1%到98.5%再到99.4%，逐年提升。对抽检发现的全部不合格产品及时予以控制，对涉及的企业和单位依法组织查处，在保障公众用药安全方面发挥了重要作用。

（二）及时信息公开，警示安全用药

对抽检不合格产品，及时予以通告并增加了对不合格项目的解读，帮助公众加深对药品安全的认识。2018年以来，国家药监局在官网药品抽检专栏发布不合格药品通告39个，转载各省级药品监管部门发布的抽检通告（公告）数百个。同时，国家药监局在官网开设抽检信息查询平台，目前已收录不合格药品数据1.5万余条，供公众查询，提高社会共治水平。

（三）加强监检结合，打击违法违规

国家药品抽检深入挖掘抽检品种的潜在隐患，针对可能的问题线索开展现场检查，对查实的违法违规行为依法查处。2018年以来，根据探索性研究结果，国家药监局已组织对300余家药品生产企业开展现场检查，相继查实个别企业存在擅自添加非处方成分、清场不彻底、使用不合格原料药、重金属及有害元素超标等问题，及时消除了风险隐患，严厉打击了企业的不法企图。

（四）企业排查整改，落实主体责任

在服务监管的同时，国家药品抽检探索服务产业模式，通过将抽检结果反馈企业，提升企业的质量意识。2018年以来，国家药监局累计向各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的近700家药品生产企业发出《药品质量提示函》近千份，要求企业在药品监管部门指导下认真排查并切实整改。根据对企业反馈结果的统计，63.6%的提示问题经企业排查得到确认，找到问题原因并采取了提高内控标准、改进生产工艺、严格原辅料审计等针对性整改措施。

（五）促进标准提高，提升质控水平

药品抽检始于标准检验，抽检结果又进一步反哺药品标准。近年来，国家药品抽检和药品标准提升工作深度融合，充分利用国家药品抽检样品来源广泛、检验研究深入的优势，实现资源共享、数据共享、成果共享。2018年以来，通过国家药品抽检提出了药品标准修订建议数百条，约50%的建议已完成或已纳入标准提升计划，有力促进了包括《中国药典》在内的国家药品标准的不断提升。此外，国家药品抽检也对若干品种的处方工艺、说明书等提出了完善建议。

（六）新建补充方法，提供监管利器

国家药监局鼓励相关机构结合监管需求开展药品补充检验方法研究。2018年以来，国家药监局共发布药品补充检验方法40个，大部分属于国家药品抽检的探索性研究成果，目前还有不少新建方法正在复核或者审批中，这些专属性很强的补充检验方法应用于药品质量控制，有助于堵塞风险漏洞，尤其为打击掺杂掺假提供了监管利器。

（七）共享抽检数据，服务行业发展

中检院官网开设国家药品抽检专栏，定期发布《国家药品抽检年报》和探索性研究结果，供相关研究机构和药品企业参考借鉴。该栏目已累计发布6期共301个品种的探索性研究内容。此外，依托国家药械抽检结果，中检院每年组织召开中国药品质量安全年会，与企业面对面交流，促进抽检成果向药品质量提高转化，已成为行业内获取药品质量提升信息的重要渠道之一。

面对药品监管的新形势、新任务、新要求，药品抽检在不断前进中仍存在不少困难和不足，尤其是从检验所见到查实证据再到消除隐患之间的通路还未完全打通，让监管跑赢风险的科学监管能力还不足。相比美欧等国家开展的小规模上市后抽检，我国药品抽检体量多年来居高不下，在整个药品监管工作中占据着更为重要的地位。当然，这是与我国国情，尤其是医药产业发展现状和药品监管实际需要相匹配的。在目前企业诚信体系和国家检查体系尚未完全成熟的历史阶段，药品抽检对守住我国药品质量安全底线至关重要，并有力促进了行业高质量发展。

为深入贯彻落实党中央、国务院有关工作部署，进一步推动药品监管体系和监管能力现代化，全面总结、提升我国药品抽检工作，强化检验、检查、监测等各项药品上市后监管手段的协调配合，国家药监局正组织开展相关课题研究，以更加科学制定抽检计划、更加科学应用抽检成果、更加科学服务药品监管大局，更好地做好药品上市后监管工作，守护人民群众用药安全。

袁林，药学博士，主任药师，执业药师，国家药品监督管理局药品监督管理司司长。专业方向：药品上市后监督管理研究